Entwicklungstendenzen der Einkommenslage II: Ergebnisse der Simulationsstudien
Während die im letzten Abschnitt dargestellten Berechnungsergebnisse und daraus abgeleitete Tendenzaussagen auf der Annahme unveränderter rechtlicher Regelungen beruhen, soll im Folgenden anhand zweier Beispiele darauf hingewiesen werden, dass durch rechtliche Änderungen
gleichfalls (z. T. beträchtliche) Veränderungen der Einkommenslage im Alter erfolgen können.
Die beiden herangezogenen Beispiele sind nicht als Empfehlungen der Kommission zu verstehen, sondern beziehen sich auf zwei (z. T. seit längerem) in der Diskussion befindliche Ansätze.
Die Beschreibung von Entwicklungstendenzen der Alterssicherung in der Bundesrepublik Deutschland wurde bisher haupt- sächlich auf der Basis von hochaggregierten Daten oder wenigen Indikatoren vorgenommen. Im Vordergrund stand dabei vor allem die Abschätzung der Entwicklung des Beitragssatzes in der GRV unter den sich ändernden demographischen Rahmen- bedingungen bei gegebenen und alternativen institutionellen bzw. gesetzlichen Regelungen.
Derartige Berechnungen lassen jedoch keine Aussagen über die Wirkungen von gesetzlichen Änderungen auf die personelle Verteilung von Einkommen und damit auf die Lebenslage von Haushalten älterer Menschen zu. Zu einer Beurteilung der weiteren Entwicklung,
aber auch von Reformvorschlägen ist es daher aus wirtschafts-, sozial- und verteilungspolitischen
Gründen erforderlich, ergänzend zu den dominieren- den Analysen auf der Makroebene auch die Effekte auf der Mikroebene (der Haushalts- und Individual- ebene) aufzuzeigen, um anhand differenzierter Verteilungsaussagen zu einer Beurteilung der Auswirkungen von Maßnahmen beizutragen.
Die im Folgenden herangezogenen Berechnungen illustrieren eine Vorgehensweise, die bisher relativ wenig benutzt wurde. Sie basieren auf dem Analysesystem Alterssicherung (AsA)68.
Zur Abschätzung von renten- und steuerrechtlichen Veränderungen wurden Simulationsrechnungen zu den Auswirkungen auf Gesamteinkommen von Haushalten durchgeführt. Exemplarisch wird auf folgende Änderungen eingegangen:
1) eine Reduzierung des Eckrentenniveaus 69 von 70 Prozent auf 64 Prozent des durchschnittlichen
Nettoarbeitsentgelts und
2) eine Veränderung der Besteuerung von Altersrenten.
Reduzierung des Eckrentenniveaus
Eine generelle Senkung des Eckrentenniveaus trifft die Haushalte nicht gleich stark. In der Tabelle 5-20 sind exemplarisch die Schichtungen der Nettoeinkommen für Ehepaare und alleinstehende Frauen und Männer angegeben, getrennt nach West- und Ostdeutschland.
Die Schichtung der Nettoeinkommen bei einem Eckrentenniveau von 70 Prozent und 64 Prozent
| Einkommensschicht | Ehepaare | Alleinstehende | ||||||
| in DM pro Monat | Frauen | Männer | insgesamt | |||||
| 70 % | 64 % | 70 % | 64 % | 70 % | 64 % | 70 % | 64 % | |
| Westdeutschland | ||||||||
| unter 1.000 | 0,3 | 0,4 | 7,4 | 9,6 | 6,4 | 8,0 | 7,2 | 9,3 |
| 1.000 bis unter 2.000 | 7,8 | 11,0 | 43,2 | 47,8 | 27,4 | 32,4 | 40,0 | 44,7 |
| 2.000 bis unter 3.000 | 26,6 | 31,2 | 32,7 | 28,5 | 37,0 | 34,7 | 33,5 | 29,8 |
| 3.000 bis unter 4.000 | 29,4 | 26,3 | 10,8 | 9,0 | 17,0 | 15,3 | 12,1 | 10,3 |
| 4.000 bis unter 5.000 | 16,9 | 14,8 | 3,5 | 3,0 | 6,7 | 4,5 | 4,1 | 3,3 |
| 5.000 bis unter 6.000 | 8,9 | 7,4 | 1,4 | 1,2 | 3,2 | 3,1 | 1,8 | 1,5 |
| 6.000 bis unter 7.000 | 4,3 | 3,7 | 0,5 | 0,5 | 0,8 | 0,7 | 0,6 | 0,5 |
| 7.000 und mehr | 5,9 | 5,2 | 0,5 | 0,4 | 1,4 | 1,3 | 0,7 | 0,6 |
| Ostdeutschland | ||||||||
| unter 1.000 | 0,0 | 0,2 | 5,6 | 7,2 | 2,2 | 2,8 | 4,9 | 6,3 |
| 1.000 bis unter 2.000 | 3,0 | 4,5 | 52,6 | 63,0 | 39,7 | 51,1 | 50,1 | 60,6 |
| 2.000 bis unter 3.000 | 32,9 | 45,7 | 38,1 | 27,3 | 52,3 | 43,0 | 41,0 | 30,4 |
| 3.000 bis unter 4.000 | 45,8 | 36,9 | 3,4 | 2,4 | 4,6 | 2,2 | 3,7 | 2,4 |
| 4.000 bis unter 5.000 | 13,0 | 8,7 | 0,2 | 0,2 | 0,6 | 0,3 | 0,2 | 0,2 |
| 5.000 bis unter 6.000 | 3,5 | 2,4 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 0,3 | 0,1 | 0,1 |
| 6.000 bis unter 7.000 | 1,0 | 0,9 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 0,0 | 0,1 |
| 7.000 und mehr | 0,8 | 0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 0,0 | 0,1 | 0,0 |
Quelle: Sonderauswertung anhand von AsA.
Die Reduzierung des Eckrenten- niveaus um sechs Prozentpunkte führt zu einer "Verschiebung" der Nettoeinkommen in untere Einkommensklassen, allerdings nicht gleichförmig für die einzelnen Gruppen. So ist beispielsweise die Veränderung in Westdeutschland nicht so stark wie in Ostdeutschland. Entscheidend für die Auswirkungen ist die anteilsmäßige Bedeutung
der Renteneinkommen am Gesamteinkommen der Haushalte. Je größer der Anteil der Einkünfte aus der gesetzlichen Rentenversicherung ist, desto größer ist folglich auch die Reduzierung des Gesamteinkommens. Da die Zusammensetzung des Einkommens bei den Haushalten – wie dargestellt - stark divergiert, führt eine Reduzierung des Rentenniveaus nicht nur zu einer Reduzierung des Gesamteinkommens, sondern auch zu beträchtlichen Verschiebungen innerhalb der Einkommensverteilung. Diese hängen, neben den unterschiedlich hohen Anteilen der GRV-Renten an den Gesamteinkommen, auch von der unterschiedlichen Haushaltsstruktur und der Steuerprogression ab.
Weiterhin kommt es durch die allgemeine Senkung des Rentenniveaus zu einer Erhöhung der
Empfänger von Sozialhilfeleistungen. In Westdeutschland beträgt die Zunahme etwa ein
Viertel und in Ostdeutschland etwa ein Dritte l70.
Veränderung der Besteuerung
Die Besteuerung von Alterseinkünften wird seit langem insbesondere unter (steuer-) systematischen Aspekten wissenschaftlich diskutiert 71 und war und ist Gegenstand höchstrichterlicher Erörterungen. Differenzierte Verteilungsanalysen wurden hierzu dagegen vergleichsweise selten vorgelegt 72. Für die Kommission wurden verschiedene Simulations- rechnungen durchgeführt 73. Dabei zeigt sich prinzipiell, bei einer verstärkten Besteuerung der GRV-Renten: In den höheren Einkommensschichten ist die anteilsmäßige Mehrbelastung tendenziell geringer
als in den niedrigeren Einkommensschichten. Dabei werden westdeutsche Haushalte in den jeweiligen Einkommensschichten stärker betroffen als ostdeutsche Haushalte. Allerdings steigt mit zunehmendem Einkommen der Absolutbetrag der steuerlichen Belastung. Wie bei einer Senkung des Eckrentenniveaus hängt die Wirkung dieser institutionellen Veränderung vom Anteil der GRV-Renten an den Gesamteinkommen ab.
Das Ausmaß der Mehrbelastung ist allerdings auch von der Form der Besteuerung abhängig. Es wurden insgesamt sechs verschiedene Besteuerungsvarianten gerechnet, wobei die "Vollbesteuerung" als Extremszenario gewählt wurde 74, anhand dessen die Wirkungen am deutlichsten zu Tage treten. Hierauf wird zur Illustration kurz eingegangen.
In der Tabelle 5-21 sind, getrennt nach West- und Ostdeutschland, in Spalte 2 die Steuerpflichtigen nach Bruttoeinkommensklassen angegeben. In der Spalte 3 sind die Prozentsätze
derjenigen angegeben, die tatsächlich Steuern zahlen. Bei diesen erhöht sich die steuerliche
Belastung durch die Einführung der Vollbesteuerung, allerdings nicht für alle. Dies ist Spalte 4 zu entnehmen, der Anteil derjenigen (pro Einkommens- schicht), die von einer Mehrbelastung nach Übergang zur Vollbesteuerung betroffen werden. Die durchschnittliche Mehrbelastung dieses Personenkreises in der jeweiligen Einkommensschicht ist in der fünften Spalte angegeben.
Auswirkung einer Vollbesteuerung
| Einkommensschicht in DM pro Monat |
Steuerpflichtige insgesamt |
davon steuerbelastet |
davon mit Mehrbelastung |
Durchschnittliche Belastungsänderung |
| Bruttoeinkommen | in Tsd. (2) |
in % (3) |
in % (4) |
in DM pro Monat (5) |
| Westdeutschland | ||||
| unter 1.000 | 416 | 0,0 | 0,0 | 0 |
| 1.000 bis unter 2.000 | 2.644 | 40,2 | 99,3 | 80 |
| 2.000 bis unter 3.000 | 3.314 | 59,9 | 97,7 | 190 |
| 3.000 bis unter 4.000 | 2.183 | 81,4 | 96,9 | 256 |
| 4.000 bis unter 5.000 | 1.224 | 87,4 | 93,1 | 370 |
| 5.000 bis unter 6.000 | 587 | 96,2 | 89,5 | 461 |
| 6.000 bis unter 7.000 | 357 | 96,7 | 79,6 | 504 |
| 7.000 und mehr | 646 | 99,5 | 84,1 | 612 |
| Insgesamt | 11.371 | 65,5 | 94,4 | 279 |
| Ostdeutschland | ||||
| unter 1.000 | 55 | 0,0 | 0,0 | 0 |
| 1.000 bis unter 2.000 | 705 | 58,7 | 97,3 | 84 |
| 2.000 bis unter 3.000 | 1.036 | 73,4 | 97,1 | 194 |
| 3.000 bis unter 4.000 | 716 | 78,8 | 98,2 | 225 |
| 4.000 bis unter 5.000 | 237 | 89,3 | 92,4 | 362 |
| 5.000 bis unter 6.000 | 64 | 94,6 | 84,6 | 465 |
| 6.000 bis unter 7.000 | 25 | 100,0 | 55,9 | 495 |
| 7.000 und mehr | 40 | 99,2 | 74,7 | 539 |
| Insgesamt | 2.878 | 72,1 | 95,7 | 211 |
Quelle: Sonderauswertung anhand von AsA.
Tabelle 5-21 verdeutlicht, dass die durchschnittliche steuerliche Mehrbelastung (in DM pro Monat) in Westdeutschland höher ist als in Ostdeutschland. Ferner ist in Westdeutschland (bis
auf die Einkommensschicht 3.000 bis unter 4.000 DM) in den einzelnen Einkommensschichten der Anteil der steuerlich Mehrbelasteten durch die Einführung einer Vollbesteuerung höher als in Ostdeutschland. Weiterhin ist bemerkenswert, dass die Vollbe- steuerung zu einer anteilsmäßig stärkeren Belastung unterer Einkommensschichten führt. Die durchschnittliche Belastungserhöhung in DM pro Monat nimmt allerdings mit steigendem Einkommen zu, mit einem Betrag, der in der Regel unter zehn Prozent des durchschnittlichen monatlichen Bruttoeinkommens liegt.
Auch wenn anhand von Simulationsstudien die Realität nur angenähert erfasst werden kann, was auch von der Qualität der verfügbaren Daten abhängt, so können derartige Analysen doch Hinweise liefern auf Wirkungen gesetzlicher Änderungen, die für die materielle Situation der Haushalte älterer Menschen bedeutsam sein können und damit Verteilungseffeke aufdecken,
die nur durch solche auf der Mikroebene ansetzenden Analysen erkennbar werden. Eine weitere
– in Verteilungsanalysen – wenig beachtete Dimension betrifft regional unterschiedliche
Wirkungen. Dies ist allerdings vor allem im Zusammenhang mit Sachleistungen des sozialen
Sicherungssystems u. a. der Versorgung im Krankheits- und Pflegefall)75, weniger bei den in
diesem Kapitel behandelten Geldleistungen und finanziellen Ressourcen von Bedeutung76.
Fazit
Das Jahrzehnt seit der deutschen Vereinigung hat insbesondere die Einkommenslage ostdeutscher älterer Menschen beträchtlich verbessert. Es bleiben aber vor allem noch strukturelle Unterschiede in der Zusammensetzung der Alterseinkommen zwischen West- und Ostdeutschland. In Deutschland sind für den größten Teil der Bevölkerung die Renten der gesetzlichen
Rentenversicherung die quantitativ bedeutendste Einkunftsart. In Ostdeutschland gilt dies noch mehr als in Westdeutschland. Auf vorheriger Vermögensansammlung basierende Formen von Alterseinkünften, die in Ostdeutschland kaum verbreitet waren, erfordern eine beträchtliche "Vorlaufzeit" bevor sie von signifikanter Bedeutung werden können. Dies gilt aber auch allgemein für Veränderungen der Einkommensstruktur im Alter nach unterschiedlichen Formen der Vorsorge
Angesichts der Vielzahl von Einflussfaktoren für die Finanzlage im Alter ist es nicht erstaunlich, das ein hohes Maß an Heterogenität hinsichtlich der im Alter verfügbaren finanziellen Ressourcen besteht. Diese ist auch für die Zukunft zu erwarten und könnte sich noch verstärken. Dies ist insbesondere abhängig von Entwicklungen in der Erwerbsphase77 - Ausmaß und
Art der Erwerbstätigkeit und daraus fließender Einkünfte, Sparfähigkeit und Sparbereitschaft
- sowie institutionellen Regelungen - hier insbesondere im Steuer- und Sozialversicherungs- recht. Wie sich in Zukunft die finanzielle Situation im Alter entwickeln wird ist unterschiedlich zu betrachten, je nachdem, ob es sich um Personen handelt, die noch in der Erwerbsphase stehen bzw. wie nahe sie "dem Rentenalter" sind oder ob sie bereits aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind. Im letztgenannten Fall wird die Entwicklung ihrer finanziellen Ressourcen weitgehend von den sozial- und steuerrechtlichen Bedingungen abhängen (z.B. der Dynamisierungsregel und Besteuerung von Renten, den Zuzahlungsregelungen im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit78) wie auch von der ökonomischen Entwicklung. Dies betrifft alle Formen der "Verzinsung" bzw. Dynamisierung von Alterseinkünften, und zwar bei kapitalfundierten Formen z. B. Marktzinssätze, aber auch Anpassung von Betriebsrenten. Und bei Renten der gesetzlichen Rentenversicherung sowie Beamtenpensionen die Lohnentwicklung der jeweils Beschäftigten.
Für künftige (neue) Rentner werden sich Einschränkungen des Leistungsrechts auswirken, die in den letzten Jahren beschlossen wurden, was in der öffentlichen Diskussion angesichts der dort dominierenden Sicht auf die Eckrente bislang nicht recht wahrgenommen wird79.
Wie in diesem Kapitel dargelegt, werden bei gegebenen rechtlichen Rahmenbedingungen
nach wie vor die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung die dominierende Einkunftsquelle
im Alter in den nächsten Jahrzehnten bleiben. Wie sich jedoch die rechtlichen Bedingungen verändern, das wird beträchtliche Konsequenzen haben. Angesichts der erfreulichen Tatsache gestiegener und hoffentlich weiter steigender Lebenserwartung kommt den Dynamisierungsregelungen große Bedeutung zu. Dies gilt nicht nur für diejenigen, die sich
bereits "im Rentenalter" befinden, sondern auch für alle Jüngeren, da hierdurch auch die Entwicklung der Bemessungsgrundlagen für ihre eigenen Rentenanwartschaften mitbestimmt
wird.
Die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und die strukturellen Veränderungen im Erwerbsleben - die im voranstehenden Kapitel erörtert wurden - haben für den Anspruchserwerb große Bedeutung. Hiervon wird aber auch abhängen, ob es gelingt, dass angesichts steigender Lebenserwartung schrittweise eine Wiederver- längerung der Erwerbsphase erreicht werden kann.
Hierdurch würden dann ältere Arbeitnehmer längere Zeit Arbeitseinkünfte erzielen und der Anstieg von Sozialversicherungsbeiträgen würde reduziert. Der frühere Beginn der Erwerbsphase würde nicht nur die Möglichkeit früheren Bezugs eigenen Einkommens ermöglichen, sondern - sofern damit auch Sparfähigkeit verbunden ist und Sparbereitschaft besteht - Vorsorgeaufwendungen für das Alter unter Ausnutzung von Zins- und Zinseszinseffekten tendenziell zu einer wichtigeren Quelle von Alterseinkünften werden lassen.
Die Erhaltung des lohnbezogenen Rentenversicherungssystems - und nicht seine Transformation in ein stark interpersonell umverteilendes Transfersystem auf vergleichsweise niedrigem Niveau - setzt allerdings voraus, dass hierfür in der Bevölkerung auch die nötige Akzeptanz
herrscht. Diese wiederum ist u.a. von der Ausgestaltung des Systems wie auch dem Umgang
mit diesen Einrichtungen in der politischen und öffentlichen Diskussion abhängig.
68 Die Benutzung von AsA wurde durch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie
durch die GMD – Forschungszentrum Informationstechnologie GmbH ermöglicht.
69 Also der Rente eines Eckrentners (mit 45 Entgeltpunkten) in Relation zum durchschnittlichen Nettoarbeitsentgelt.
70 Fachinger (1999: 186-187)
71 Siehe u. a. Littmann (1983), Wissenschaftlicher Beirat (1971), abweichend von der finanzwissenschaftlichen
Mehrheitsmeinung Schmähl (1986b). Vgl. auch Birk (1986), Bertuleit und Binne (1996), Birk und Wernsmann
(1998).
72 Vgl. Schmähl et al. (1980), Schmähl (1983b), Müller und Bork (1998).
73 Fachinger (1999: 187 f.).
74 In der Realität würde eine volle Einbeziehung der GRV-Renten in die steuerliche Bemessungsgrundlage
(und nicht nur eines „Ertragsanteils“ wie gegenwärtig) nur allmählich erfolgen können. Auf diesen Übergangsprozess
wird hier nicht eingegangen.
75 Siehe hierzu Schmähl (1999).
76 Zu räumlichen Aspekten siehe Kapitel 7.
77 Dabei kommt es allerdings darauf an, wie Personen in ihrem Lebensablauf von Veränderungen betroffen
werden. Dies kann nicht einfach aus Querschnittsangaben über Erwerbsunterbrechungen, Höhe der Arbeitslosigkeit
usw. abgeleitet werden. Vgl. zu Längsschnittbefunden im Unterschied zu Querschnittsinformationen z. B.
Strengmann-Kuhn (1999).
78 So sind ja bislang die Leistungen der Pflegeversicherung seit ihrer Einführung in ihrer absoluten Höhe unverändert
geblieben und die Frage ihrer Dynamisierung (bei zudem steigenden Pflegekosten) ist bislang offen
gelassen worden.
79 Da die Eckrente stets auf der Basis von 45 Entgeltpunkten berechnet wird, schlagen sich Änderungen, die
sich auf die individuelle Höhe der Entgeltpunkte auswirken, nicht in der Eckrente nieder. Zu Leistungsrechtsänderungen
siehe Eitenmüller (1999).
